การทำงานในฐานะนักที่ปรึกษากฎหมายแห่งรัฐ

 การทำงานในฐานะนักที่ปรึกษากฎหมายแห่งรัฐ*

เตชินีกานต์ อัศวโชติเดชาวงษ์**

หากพูดถึงอาชีพที่มีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนประเทศ หลายท่านอาจนึกถึงนักการเมือง สมาชิกรัฐสภา หรือผู้พิพากษาตุลาการ แต่มีอีกหนึ่งบทบาทสำคัญที่มักถูกมองข้ามนั่นคือ “นักกฎหมายกฤษฎีกา” แม้จะไม่ใช่ตำแหน่งที่ได้รับแสงสปอตไลต์มากมายนัก แต่กลุ่มบุคคลเหล่านี้คือผู้อยู่เบื้องหลังการตรวจตราร่างกฎหมายและนโยบายต่าง ๆ ที่ทำให้การบริหารประเทศสามารถเดินหน้าไปได้อย่างถูกต้องและเป็นธรรม ดังนั้น นักกฎหมายกฤษฎีกาจึงไม่ได้ทำหน้าที่แค่แก้ไขคำถูกคำผิดในร่างกฎหมาย แต่เป็นผู้ที่มีส่วนในการกำหนดอนาคตของประเทศแบบที่คนทั่วไปอาจไม่ทันสังเกตเห็น กฎหมายทุกมาตราที่ถูกประกาศใช้ล้วนต้องผ่านกระบวนการพิจารณาให้ความเห็นอย่างเข้มข้นในทุกมิติ เพื่อให้มั่นใจว่ากฎหมายที่จะออกมานั้นอยู่ภายใต้หลักนิติธรรม สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ และไม่ก่อให้เกิดภาระแก่พี่น้องประชาชนเกินสมควร ตามคติที่องค์กรของเรายึดมั่นมาตลอดว่า “Better Regulation for Better Life” 

*บทความนี้เป็นการสรุป Town Hall ครั้งที่ ๒ ในหัวข้อ “การทำงานในฐานะนักที่ปรึกษากฎหมายแห่งรัฐ (Conseiller d'Etat) ประจำ Conseil d'Etat ของฝรั่งเศส” บรรยายโดยคุณ Jean-Yves Ollier เมื่อวันที่ ๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๘

**นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ ฝ่ายวิเคราะห์และประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย กองพัฒนากฎหมายสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (กุมภาพันธ์๒๕๖๘)

ห่างจากประเทศไทยออกไปยังทวีปยุโรปหลายพันไมล์ยังมีเพื่อนร่วมอาชีพที่ทำงานอย่างขะมักเขม้นเช่นกัน นั่นคือ “นักที่ปรึกษากฎหมายแห่งรัฐของฝรั่งเศส” (Conseil d'État) ซึ่งทำหน้าที่เป็นทั้งที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลและศาลปกครองสูงสุดของประเทศ ภายใต้ระบบที่ให้ความสำคัญกับหลักนิติธรรม ความเป็นอิสระ และการกลั่นกรองกฎหมายอย่างรอบคอบ แม้สภาพแวดล้อมทางการเมือง ระบบกฎหมาย และกระบวนการยุติธรรมของทั้งสองประเทศจะแตกต่างกัน แต่จุดร่วมที่สำคัญของนักที่ปรึกษากฎหมายแห่งรัฐและนักกฎหมายกฤษฎีกา ทั้งในไทยและฝรั่งเศส คือ การตรวจร่างกฎหมายก่อนเข้าสู่รัฐสภาและให้ความเห็นทางกฎหมายแก่รัฐบาล ซึ่งจากการได้แลกเปลี่ยนประสบการณ์การทำงานในฐานะนักที่ปรึกษากฎหมายแห่งรัฐของฝรั่งเศสกับไทยสามารถสรุปความแตกต่างได้ดังนี้

หัวข้อ ที่ปรึกษากฎหมายแห่งรัฐ (Conseil d'État)

คณะกรรมการกฤษฎีกา บทบาทหลัก ทำหน้าที่เป็นทั้งที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลและศาลปกครองสูงสุดทำหน้าที่เฉพาะในด้านการร่างกฎหมาย การให้ความเห็นทางกฎหมาย ไม่มีการพิจารณาคดีหน้าที่และอำนาจตรวจสอบและให้ข้อเสนอแนะต่อร่างกฎหมาย พระราชกฤษฎีกา และคำสั่งของรัฐบาล ใน ๕ ด้าน ได้แก่ Home Affairs, Public Works, Finance, Social และ Administration รวมถึงศึกษาวิจัยด้านกฎหมายและนโยบายสาธารณะ และวินิจฉัยคดีปกครองร่างกฎหมายและระเบียบ ให้ความเห็นทางกฎหมายแก่หน่วยงานรัฐ และเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับกฎหมาย โดยครอบคลุมกฎหมายทุกด้านการวินิจฉัยคดี เป็นศาลปกครองสูงสุด รับเรื่องร้องเรียนคดีปกครองมีคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองให้ความเห็นทางกฎหมาย แต่ไม่ได้มีอำนาจตัดสินคดี 

วาระการดำรงตำแหน่ง ที่ปรึกษากฎหมายแห่งรัฐมีความเป็นอิสระ ได้รับการแต่งตั้งตลอดชีพ หรือมีระบบการหมุนเวียนจากหน่วยงานรัฐและเอกชน และมาจากหลายหลายอาชีพ กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่มาจากหน่วยงานภาครัฐ มีการแต่งตั้งตามวาระคราวละสามปีในขั้นตอนการตรากฎหมายของฝรั่งเศส มีการกำหนดให้ต้องผ่านหลายขั้นตอนโดยเริ่มจากรัฐบาลหรือสมาชิกรัฐสภา (สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา) เสนอร่างกฎหมาย จากนั้นร่างดังกล่าวจะถูกส่งไปให้ Conseil d’État ตรวจสอบและให้ความเห็นทางกฎหมายเพื่อปรับปรุงเนื้อหาให้รัดกุมและเป็นไปตามหลักกฎหมาย เมื่อผ่านการตรวจสอบแล้ว ร่างกฎหมายจะเข้าสู่รัฐสภาให้สมาชิกรัฐสภาได้อภิปราย แก้ไขร่างกฎหมาย และลงมติ ซึ่งตรงจุดนี้ Conseil d'État ไม่ต้องเข้าไปชี้แจงร่างกฎหมายที่ตรวจหลังจากผ่านหน่วยงานไปแล้วต่างจากไทยที่นักกฎหมายกฤษฎีกาต้องไปชี้แจงร่างกฎหมายที่เสนอโดยฝ่ายบริหาร ทั้งนี้ เมื่อผ่านการเห็นชอบจากรัฐสภาฝรั่งเศสแล้วก็ต้องส่งร่างต่อไปให้สภารัฐธรรมนูญ (Constitutional Council) เพื่อตรวจสอบว่ากฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยขั้นตอนสุดท้าย ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศสจะลงนามรับรองและประกาศใช้ในรัฐกิจจานุเบกษากฎหมายเพื่อให้มีผลบังคับใช้ ถือเป็นกระบวนการที่ช่วยให้กฎหมายของฝรั่งเศสผ่านการกลั่นกรองหลายชั้นผ่านตะแกรงหลายน้ำก่อนนำไปใช้จริง สิ่งหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ สภารัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสทำหน้าที่เป็นหน่วยงานตรวจพิจารณาร่างกฎหมายก่อนที่กฎหมายจะมีผลบังคับใช้หากมีข้อสงสัยเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี หรือสมาชิกรัฐสภาอย่างน้อยหกสิบคน สามารถยื่นคำร้องให้ตรวจสอบได้ทันที หากพบว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ กฎหมายฉบับนั้นจะถูกแก้ไขหรือระงับก่อนประกาศใช้ในทางกลับกัน ระบบของไทยให้ศาลรัฐธรรมนูญจะเข้ามาตรวจสอบกฎหมายหลังจากที่มีผลบังคับใช้แล้ว โดยต้องมีผู้ร้องเรียนว่ากฎหมายฉบับนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ ซึ่งหมายความว่ากฎหมายที่อาจมีปัญหาสามารถถูกบังคับใช้ได้ในช่วงเวลาหนึ่งก่อนจะถูกศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่าถูกต้องหรือไม่ หลักการดังกล่าวสะท้อนแนวคิดที่แตกต่างกันของสองประเทศในการคุ้มครองสิทธิของประชาชนที่อาจได้รับผลกระทบจากกฎหมาย โดยฝรั่งเศสเลือกที่จะตัดไฟตั้งแต่ต้นลม แต่ของไทยจะพิจารณาก็ต่อเมื่อมีการประกาศใช้บังคับแล้วและภายหลังมีปัญหาเกิดขึ้นจึงพิจารณาแก้ไข เพื่อไม่ให้เกิดสภาวะดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่าประเทศไทยควรนำกระบวนการเสนอสภารัฐธรรมนูญก่อนประกาศใช้บังคับกฎหมายมาพิจารณาต่อยอดว่าเหมาะสมกับบริบทของบ้านเราหรือไม่ ซึ่งเมื่อพิจารณาด้านความพร้อมของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อาจเพิ่มกลไกให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตรวจสอบร่างกฎหมายก่อนประกาศใช้ในบางกรณี เช่น กฎหมายที่อาจกระทบสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนอย่างร้ายแรง อาจเหมาะสมกว่าการกำหนดให้ร่างกฎหมายทุกฉบับต้องผ่านการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ เนื่องจากจะทำให้เกิดความล่าช้าและไม่ทันการณ์ต่อปัญหาที่ต้องเร่งแก้ไขโดยกฎหมาย นอกจากนี้ Conseil d'État ของฝรั่งเศสยังมีบทบาทสำคัญในช่วงรัฐบาลรักษาการด้วย โดยทำหน้าที่ให้แนวทางว่ารัฐบาลสามารถดำเนินการอะไรได้บ้าง เช่น การกำหนดให้รัฐบาลรักษาการทำงานเฉพาะในเรื่องเร่งด่วนหรืองานประจำที่จำเป็นต้องเดินหน้าเท่านั้น ส่วนเรื่องสำคัญ เช่น การออกกฎหมายหรือนโยบายใหม่ต้องรอรัฐบาลชุดใหม่มาเป็นผู้ดำเนินการ

กล่าวโดยสรุป ไม่ว่าที่ไหนในโลก ไม่ว่าจะเรียกชื่อว่าอย่างไรก็ตาม นักที่ปรึกษากฎหมายแห่งรัฐหรือนักกฎหมายกฤษฎีกาล้วนมีบทบาทสำคัญในการกำหนดทิศทางของประเทศ แม้กฎหมายจะถูกเขียนขึ้นในห้องประชุมที่เงียบสงบริมแม่น้ำเจ้าพระยาหรือริมฝั่งแม่น้ำแซน แต่ผลของมันก้องกังวานไปทั่วทั้งสังคมและอาจขยายวงกว้างข้ามพรมแดนมากกว่าที่เราคิด เพราะในโลกยุคโลกาภิวัตน์กฎหมายของประเทศหนึ่งอาจส่งผลต่ออีกประเทศหนึ่ง ไม่ว่าจะในด้านเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม หรือสิทธิมนุษยชน นักกฎหมายกฤษฎีกาจึงไม่ใช่เพียงผู้เขียนกฎหมายจากบนหอคอยงาช้าง แต่ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เข้าใจบริบทสากล และปรับตัวให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงของโลก การได้แลกเปลี่ยนประสบการณ์กับนักกฎหมายจากต่างประเทศอย่างต่อเนื่อง จะทำให้มองเห็นมิติใหม่ๆ ในการจัดทำกฎหมาย ซึ่งสามารถนำไปต่อยอดความรู้ในการพัฒนากรอบความคิด วิธีการทำงาน และการจัดทำร่างกฎหมายให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศได้ดียิ่งขึ้นต่อไป 

{fullWidth}